USTALANIE ZADAŃ I KOMPETENCJI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO

[w: Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. TK Warszawa 2008.]

Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji), w tym gmin, składa się przyznanie im osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługujących im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym (własności i innych praw majątkowych), a przyznanie sądowej ochrony tej samodzielności wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego. Samodzielność ta powinna być szanowana zwłaszcza w dziedzinie stosunków prywatnoprawnych (wyrok z 28 listopada 2006 r., P 31/05).

Do wyłączności ustawy należy ustalanie nowych zadań i kompetencji dla organów samorządu terytorialnego. Wynika to m.in. z art. 166 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, niż zadania własne, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. Ustawa określa wtedy tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych (wyrok z 13 stycznia 1998 r.,K 5/97). Ustawodawca nie może upoważnić do uregulowania w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów materii zastrzeżonych do uregulowania ustawowego w zakresie określania zadań i kompetencji samorządu terytorialnego (wyroki z: 27 czerwca 2000 r., K 20/99 i 26 czerwca 2001 r., U 6/00).

Artykół 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne nie oznacza, że mają wyłączność w wykonywaniu zadań służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych. Jednostki samorządowe podejmują tylko te zadania publiczne, które mają wymiar lokalny, a samo "zaspokajanie" wspólnoty samorządowej musi się przedstawiać jako działalność administracyjno-zarządzająca. Nie ma przy tym przeciwieństwa ani konkurencji czy jakiejkolwiek potrzeby dokonywania wyboru między zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (a więc potrzeb ludności pewnych obszarów państwa) a realizacją zadań centralnych organów administracji państwa, w ich przełożeniu terytorialnym. Zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wymóg traktowania Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) oznaczają, że także realizacja zadań należących do kompetencji centralnej administracji państwa ma służyć realizacji potrzeb społecznych. Działalność terenowych organów administracji rządowej, podporządkowana organom naczelnym, bez wątpienia służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych (wyrok z 6 czerwca 2006 r., K 23/05).

Z pojęciem "zadania własnego" Konstytucja łączy także pojęcie "dochodów własnych". Zadania własne to zadania, które zasadniczo samorząd wykonuje nie tylko w imieniu własnym, lecz i na własną odpowiedzialność, w tym także i finansową. To oznacza, że podstawowym źródłem finansowania zadań własnych powinny być dochody własne samorządu. W świetle art. 166 Konstytucji ustawodawca nie może całkowicie dowolnie traktować każdego zadania nałożonego na samorząd jako zadania własnego. Dochody własne są po to przede wszystkim, by zapewnić finansowanie zadań własnych w oparciu o swobodę decyzyjną. Dofinansowanie innych zadań jest oczywiście możliwe pod warunkiem, że nie będzie to stanowiło głównego, podstawowego celu, dla którego ustanowiono konkretny dochód własny. Ponadto są jeszcze inne konstytucyjne względy ograniczające swobodę ustawodawcy. Wiążą się one z wymaganiami przejrzystości i jawności ustroju finansów publicznych państwa (wyrok z 25 lipca 2006 r., K 30/04). Z istoty (...) zadania własnego wynika, iż jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny, tzn. organy samorządu muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania w jakiejś mierze o zakresie i sposobie realizacji zadania ustawowo zdefiniowanego, lub co najmniej o sposobie jego realizacji i finansowaniu (wyrok z 20 marca 2007 r., K 35/05).

W świetle przepisów Konstytucji ustalanie podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny należy do kompetencji władzy ustawodawczej. Stosując konstytucyjną zasadę zachowania odpowiednich proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu a zakresem przypadających im zadań, należy uwzględnić szeroki margines oceny, jaki prawodawca konstytucyjny pozostawił legislatywie przy alokacji środków finansowych. Ustawodawca nie może naruszyć konstytucyjnych zasad podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny i stanowić regulacji, które prowadzą do oczywistych dysproporcji między zakresem zadań jednostek samorządu terytorialnego a wysokością ich dochodów (wyrok z 18 września 2006 r., K 27/05).

Wyprowadzana z art. 167 ust. 1 Konstytucji, zasada samodzielności finansowej i odpowiedniości udziału w dochodach publicznych jednostek samorządu w zakresie finansowania zadań własnych wymaga by odpowiedniość udziału odnosiła się nie tylko do odpowiedniej wydajności finansowej źródła, z którego dochody płyną, ale także do odpowiedniości form prawnych, jakie te dochody przybierają w nawiązaniu do charakteru zadań powierzonych temu samorządowi (wyrok z 20 marca 2007 r., K 35/05).

Na poziomie ustawowym muszą zostać sformułowane wszystkie rozstrzygnięcia podstawowe dla wyznaczenia rodzaju i charakteru prawnegoposzczególnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 167 ust. 3 Konstytucji gwarantuje gminom odpowiedni poziom dochodów, pozwalający na realizację konstytucyjnie wyznaczonych zadań, a także zastrzegający formę ustawy dla określania źródeł tych dochodów), a tym samym także rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych dochodów. Poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, co oznacza obowiązek zachowania odpowiedniego stopnia precyzji i szczegółowości, a tym samym wyklucza odesłania do blankietowych regulacji wykonawczych.

Samodzielność kształtowania wydatków przez gminę musi realizować się w granicach ustawowych, z których wynika np. bezwzględne pierwszeństwo wydatków na obligatoryjne zadania własne. Niesporne jest też, że na gminy mogą być ustawowo nakładane różnego rodzaju obciążenia finansowe, w tym także obowiązek przekazywania składek na utrzymywanie związków komunalnych lub - w przyszłości - na rzecz jednostek samorządu terytorialnego wyższego rzędu. Formalny aspekt gwarancji wyrażonych w art. 167 ust. 3 Konstytucji zastrzega wyłączność ustawy dla normowania źródeł dochodów gmin. Zasada wyłączności ustawy odnosi się do wszystkich wskazanych wyżej aspektów gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a więc także do ustalania i określania obligatoryjnych wydatków tych jednostek. Jako argument pomocniczy należy też przypomnieć sformułowania art. 216 ust. 1 Konstytucji nakazujące wydatkowanie środków finansowych na cele publiczne w sposób określony w ustawie. Jest to dodatkowe potwierdzenie zasady wyłączności ustawy, odniesione do określania wszelkich wydatków publicznych, a więc także wydatków, którymi mają zostać obciążone gminy.

Konstytucja nie ustanawia absolutnego zakazu dla nakładania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku dokonania określonych wydatków. Nie ma też konieczności, by obowiązek dokonywania wydatków musiał mieć zawsze charakter pochodny wynikając z ustawowo określonego obowiązku realizowania określonych zadań. W płaszczyźnie materialnej zawsze trzeba to jednak traktować jako wyjątek od ogólnej zasady samodzielności finansowej gminy. W płaszczyźnie zaś formalnej kwestie te przynależą do zakresu wyłączności ustawy, podobnie jak kwestie określania źródeł dochodów samorządu. Oznacza to, że forma ustawy jest konieczna nie tylko dla ogólnego ustanowienia obowiązku poniesienia określonych wydatków na określone cele, ale też w samej ustawie musi zostać określony ogólny kształt tego wydatku, a więc m.in. rozstrzygnięcia wyznaczające sposób ustalania wysokości tych wydatków. Innymi słowy, ogólny poziom wydatków jednostki samorządu terytorialnego musi być możliwy do ustalenia już na podstawie regulacji ustawowej, czyli regulacja ta musi zachowywać odpowiedni stopień precyzji i szczegółowości, a nie może ograniczać się do blankietowych odesłań do regulacji wykonawczych (wyrok z 24 marca 1998 r., K 40/97).

Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego może zostać ograniczona w drodze ustawy, pod warunkiem, że ograniczenia te znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach. Ustawodawcy przysługuje też swoboda w określaniu źródeł dochodów gmin, jak i ich poziomu (wyroki z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, z 3 listopada 1998 r., K 12/98 i z 30 maja 2005 r., K 27/04, 18 września 2006 r., K 27/05).

Swoboda regulacyjna prawodawcy także podlega ograniczeniom. Za niesprzeczne z Konstytucją można uznać tylko takie ograniczenia, które odpowiadają wymaganiom ustawy zasadniczej zarówno pod względem formalno-proceduralnym, jak i materialnym. W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego.

Ustawowe ograniczenia samodzielności gminy nie mogą być dowolne, lecz muszą w każdym przypadku znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, których pierwszeństwo względem samodzielności samorządu terytorialnego musi znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych. Przy wprowadzaniu ograniczeń konieczne jest zachowanie adekwatności celu uzasadniającego te ograniczenia do środka, jakim posłużył się ustawodawca (wyroki z: 20 lutego 2002 r., K 39/00, 9 kwietnia 2002 r., K 21/01, 3 czerwca 2002 r., K 26/01 i 24 czerwca 2002 r., K 14/02).

Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, określoną w art. 165 Konstytucji, składa się przyznanie im w ustępie 1 osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Ustęp 2 wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, przyznając sądową ochronę ich samodzielności (wyrok z 15 marca 2005 r., K 9/04). Z przepisu tego, zwłaszcza z jego ustępu 1, wynika, że gmina występuje jako jeden z podmiotów obrotu cywilnoprawnego. Istotą samodzielności jest swoboda podejmowania czynności prawnych oraz ujęcie weryfikacji tych czynności w procedury właściwe prawu cywilnemu, a nie prawu administracyjnemu, a więc powierzenie ich przede wszystkim sądom powszechnym. Gmina wykonuje swoje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, co oznacza ograniczenie ustawodawcy w stanowieniu przepisów ingerujących w kompetencje gmin. Gmina, gdy chodzi o kształtowanie jej praw właścicielskich poprzez czynności cywilnoprawne, musi być traktowana na równi z innymi podmiotami uczestniczącymi w tych stosunkach, a przynajmniej na równi z innymi podmiotami publicznoprawnymi (wyrok z 26 września 2006 r., K 1/06).

Na podstawie: http://www.trybunal.gov.pl/epublikacje/download/proces_prawotworczy.pdf